FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE URBANA: ASPECTOS RELEVANTES E INSTRUMENTOS DE EFETIVAÇÃO

Laura Santiago

Possui graduação em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande – FURG. Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Advogada no Escritório Ernesto Borges Advogados.

RESUMO

O presente trabalho, elaborado com base no método hipotético-dedutivo, tomou por referência inicial o direito de propriedade e o aparecimento de sua função social no ordenamento jurídico brasileiro, passando pelo Direito Ambiental e a conceituação de meio ambiente artificial, elementos estes que se interligam como meios legitimadores da função socioambiental da propriedade. Desse modo, buscou-se definir o princípio da função socioambiental da propriedade urbana, resguardado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e pelas legislações ordinárias. Nesse sentido, como resultado, apresentou-se uma análise da efetivação e aplicabilidade da função socioambiental nas propriedades urbanas em prol do desenvolvimento sustentável das cidades, da preservação do meio ambiente e, consequentemente, do bem-estar social.

SUMÁRIO

1. Introdução – 2. Capítulo I – Surgimento da função social da propriedade e do meio ambiente como objeto do Direito – 3. Capítulo II – A função socioambiental da propriedade urbana na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e suas diretrizes infraconstitucionais – 4. Item 3.1 – Plano Diretor e suas orientações ambientais de acordo com a política nacional de desenvolvimento urbano – 5. Item 3.2 – A conscientização ambiental segundo o Estatuto da Cidade – 6. Capítulo III – Efetivação da função socioambiental da propriedade urbana e instrumentos coercitivos – 7. Item 6.1 – Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios – 8. Item 6.2 – Do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Progressivo no Tempo – 9. Item 6.3 – Da desapropriação-sanção – 10. Conclusão – 11. Referências Bibliográficas

1. INTRODUÇÃO

Além da função social da propriedade, a legislação constitucional e infraconstitucional brasileira também tutela sua função ambiental, que com aquela se soma, formando o que se denomina de função socioambiental. Foi na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que a propriedade e suas funções ganharam maior relevância, sendo que em seu art. 5º, caput, e incisos XXII e XXIII, é assegurado tal direito, reafirmado no art. 170, III, pela função social da propriedade como princípio de ordem econômica. Cabe salientar que a Constituição de 1988 foi a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Logo, o ordenamento jurídico passou expressamente a contemplar a conservação do meio ambiente como base de um desenvolvimento social e econômico sustentável.      

Assim, dividido em três capítulos, o presente artigo científico objetiva primeiramente, através do método hipotético-dedutivo, analisar o surgimento e a importância das funções social e ambiental da propriedade urbana para o equilíbrio ambiental aliado ao crescimento econômico, bem como ao desenvolvimento social e sustentável das cidades. Tudo isso considerando que, atualmente, o meio ambiente, como condição de bem de uso comum do povo, encontra-se em uma posição de autonomia político-jurídica se comparado às demais categorias de bens, que são mais vulneráveis às regras de apropriação privada.

Em um segundo momento, tal tema é envolto na problemática que existe em compatibilizar o crescimento econômico, a função social da propriedade e a conservação ambiental para as presentes e futuras gerações, de tal forma que não se continuem a destruírem os elementos substanciais da natureza. Dessa forma, como tentativa de apurar e ampliar o entendimento de algumas das questões apresentadas, pretende-se elucidar as formas de concretização das questões urbanísticas, econômicas, sociais e ambientais ligadas às propriedades urbanas, sua funcionalização e a sustentabilidade das cidades, através de políticas públicas urbanas asseguradas pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, bem como pela legislação infraconstitucional.

Sobretudo, por último, busca-se elucidar a efetividade da função socioambiental nas propriedades urbanas e seus instrumentos coercitivos (como meios concretizadores) previstos no ordenamento jurídico brasileiro. Isto visa garantir não apenas os direitos individuais dos proprietários, mas, principalmente, os de toda coletividade em prol de um bem-estar comum e de um meio ambiente sadio e harmonioso dentro de cidades desenvolvidas e sustentáveis.

2. SURGIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DO MEIO AMBIENTE COMO OBJETO DO DIREITO

No Brasil, a propriedade teve sua função social – ainda que de maneira implícita – assegurada a partir da Constituição da República de 1934, passando tal garantia a constar nos textos constitucionais subsequentes. Entretanto, foi somente na Constituição de 1967 (com a Emenda Constitucional nº 1/69), que houve explicitamente um significativo avanço em relação à propriedade privada, com a consequente consagração de sua função social como princípio de ordem socioeconômica, no intuito de se promover o desenvolvimento e a justiça social, restringindo, naquele momento, sua aplicação à desapropriação para reforma agrária.

Contudo, foi na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que o princípio da função social da propriedade foi referenciado de maneira bem mais eficiente, através de normas exclusivas e aplicáveis, com a inserção de sanções para o seu descumprimento. Cabe salientar que o constituinte de 1988 elevou à sede de cláusula pétrea o cumprimento da função social, porquanto no art. 5º, caput, incisos XXII e XXIII (inserido no Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais / Capítulo I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos) [1], garante o direito à propriedade, determinando que este só será reconhecido quando cumprida sua função social (tanto para a propriedade rural quanto para a urbana). Ademais, o art. 170, III, da Constituição de 1988, também trata do direito de propriedade e de sua função social, consubstanciado, da mesma forma, em um princípio geral, restando claro que representa tanto um interesse de cunho econômico relevante, quanto de cunho social.

Neste diapasão, a função social da propriedade tenta conciliar os interesses individuais do proprietário (que são, além das vezes, oportunizar a exploração privada dos atributos econômicos advindos dos recursos apropriáveis) com as necessidades da sociedade (no sentido de que o direito de propriedade do particular não pode afetar negativamente todo o bem comum). Conforme ensina Eros Roberto Grau, a propriedade dos bens de produção consubstancia uma forma de propriedade-função social e que impõe ao seu titular – ou a quem detém certo poder de controle – o dever de exercê-la em benefício da coletividade e não, apenas, o dever de não exercer em prejuízo de outrem, reconhecendo a esse sujeito uma imposição de comportamentos positivos definidos pela norma legal[2]. Ou seja, a função social da propriedade atuaria como base de imposição de atuações positivas ao seu detentor, objetivando assegurar o direito que lhe é inerente em harmonia com as aspirações coletivas.

Diante disso, o princípio da função social vai além da autonomia privada, a fim de proteger os bens jurídicos comuns da sociedade, dentre eles, o direito a uma natureza equilibrada. Assim sendo, Paulo de Bessa Antunes leciona que o amadurecimento da compreensão da propriedade constitucional passou por diversas fases e, certamente,  foi inaugurado pela chamada função social da propriedade, a qual teve como origem forte conflito entre necessidades coletivas, ou assim interpretadas, e o regime particular da propriedade individual. Dado que o direito de propriedade era dotado de contornos que não contemplavam o atendimento às necessidades da coletividade, a solução jurídica encontrada era a desapropriação. Não que a desapropriação e outras “limitações” não fossem possíveis mesmo nos regimes ditos “liberais”. Modernamente, e, sobretudo à luz da Constituição Federal de 1988, não cabe mais falar de antagonismo entre diferentes configurações do direito de propriedade, haja vista que a Constituição contempla inúmeras configurações que são dotadas de igual dignidade. Contudo, há que se reconhecer que a mudança no status legal do direito de propriedade não se transmite imediatamente às formas de compreensão e intepretação desse mesmo direito. [3]

Outrossim, a legislação infraconstitucional também se rendeu à teoria da função social da propriedade, em especial o atual Código Civil, que – de maneira explícita – não só determina sua concretização, como também vincula a propriedade à proteção ambiental, conforme o art. 1228, § 1º.[4] Consequentemente, esse “novo direito de propriedade” só é admitido na medida em que cumpre sua função social, na qual estão absorvidas normas de proteção, conservação e preservação ambiental.

Significa dizer que, a partir da função social, convencionou-se que o direito de propriedade deve conviver com a proteção ambiental. Isso porque a relação do homem com o meio ambiente – superado há muito o antropocentrismo – deve se modelar reciprocamente entre o Direito das Coisas e o Direito Ambiental, em razão de que o ambiente e as coisas são elementos das relações humanas e seus interesses arraigados nos objetivos da sociedade em geral. Cabe destacar que, no sistema jurídico brasileiro, o meio ambiente possui definição legal dada pela Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, n. 6.938 de 1981, consagrada em seu art. 3º, I, sendo “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”.

Segundo Carlos de Almeida Washington, o bem ambiental é tutelado por si e sua normatização tem – única e exclusivamente – a finalidade de proteger o homem do próprio homem, em razão do sujeito do Direito Ambiental ser a própria natureza, restando ao ser humano a proteção de forma indireta.[5] Além disso, a Constituição da República de 1988 reconhece inúmeros direitos à natureza – seja ela original ou artificial – devendo ser preocupação constante do Poder Público e de toda coletividade sua preservação, conforme se interpreta do art. 225, caput[6], porquanto o meio ambiente equilibrado passou a integrar a gama de garantias indisponíveis, adquirindo a qualidade de direito fundamental, sendo esta a limitação da atuação de particulares e do próprio do Estado.

3. A FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE URBANA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 E SUAS DIRETRIZES INFRACONSTITUCIONAIS

Dentro da perspectiva do meio ambiente artificial – qual seja do espaço urbano construído – também se define a função social da propriedade, pois o solo urbano se destina ao exercício das funções elementares da cidade e, consequentemente, uma função se interliga a outra. Por conseguinte, Rogério Gesta Leal destaca que a propriedade privada, inclusive e principalmente a urbana, é garantida desde que atenda à sua função social, como um dos princípios gerais da ordem econômica; deve ela estar vinculada a suas finalidades, o que significa que deve assegurar a todos existência digna, conforme os ditames de uma justiça social efetivamente isonômica. [7]

Sobretudo, a função social da propriedade urbana é prevista constitucionalmente pelo art. 182, § 2º (inserido no Capítulo da Política Urbana), o qual dispõe que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor”. No mais, deriva desse aspecto urbano a importância de planejamento e ordenamento do território, apreciação dos métodos de urbanificação e diminuição de impactos, a fim de alcançar a harmonia socioambiental nas cidades.

Genericamente, os dispositivos constitucionais operam de modo a adequar o exercício da titularidade em contrapartida aos padrões ambientais e sociais, estabelecendo, ainda que de forma implícita, deveres de proteção, preservação e restauração que o particular deve ter para com a propriedade, a qual incumbe cumprir suas funções essenciais, sempre embasadas em um bem maior: o ambiente (adequado ao bem-estar da sociedade em geral). Desse modo, para que haja a efetivação de tais deveres inerentes ao conceito referido de função, obrigatoriamente haverá imposições de condutas, tanto positivas como negativas, que vão além do mero “não poluir”, mas abrangem ideias de conservar e impedir a degradação ambiental por terceiros.

Corroborando para a definição da função socioambiental da propriedade, Eros Roberto Grau ensina que a admissão do princípio da função social (e ambiental) da propriedade tem como consequência básica fazer com que a propriedade seja efetivamente exercida para beneficiar a coletividade e o meio ambiente (aspecto positivo), não bastando apenas que não seja exercida em prejuízo de terceiros ou da qualidade ambiental (aspecto negativo). Por outras palavras, a função social e ambiental não constitui um simples limite ao exercício do direito de propriedade, como aquela restrição tradicional, por meio da qual se permite ao proprietário, no exercício do seu direito, fazer tudo o que não prejudique a coletividade e o meio ambiente. Diversamente, a função social e ambiental vai mais longe e autoriza até que se imponha ao proprietário comportamentos positivos, no exercício do seu direito para que a sua propriedade concretamente se adeque à preservação do meio ambiente. [8]

Através do comando normativo constitucional, pode-se afirmar que a função ambiental é somada à função social na finalidade de produzir a essência da qual subsiste a propriedade; vale dizer que a legitimidade e a titularidade da propriedade estão condicionadas ao estrito cumprimento de sua função socioambiental. Assim, o não cumprimento pelo proprietário da função socioambiental do bem caracteriza forma extintiva da titularidade, na medida em que, à luz de um direito civil-constitucional “despatrimonializado” e “humanizado”, a funcionalização do bem toma a forma de elemento nuclear constitutivo do próprio direito de propriedade.[9]

De tudo isso se infere que a função social da propriedade urbana nada mais é do que o agrupamento de atividades tendentes ao crescimento das cidades com base nos interesses públicos e privados, finalizado pela sustentabilidade, e que se encontra interligada a uma função ambiental, que desta não se separa, mas se completa. Dessa forma, a Constituição instituiu um parâmetro para o cumprimento da função socioambiental da propriedade urbana, que reflete exatamente no conjunto de medidas a serem adotadas pelo Poder Público em conjunto com a sociedade, consoante o Plano Diretor, cujas diretrizes estão contidas na Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), em seu art. 2º, com respaldo no planejamento ambiental. Neste sentido, Marcelo Buzaglo Dantas e Luciana Cardoso Pilati asseveram que os deveres da coletividade provenientes da responsabilidade compartilhada e solidária também se relacionam com a limitação de direitos subjetivos dos sujeitos da coletividade, pois tendem a incidir, reduzindo a manifestação de determinadas liberdades, como, por exemplo, o direito de propriedade. Destaque-se que não apenas os indivíduos estão obrigados à proteção do bem ambiental, mas, principalmente, o setor produtivo, por meio da responsabilidade social, e o próprio Poder Público, como tutor do bem comum do povo. [10]

 Além do que, cidade, definida como meio ambiente artificial e habitat do ser humano, desempenha inúmeras funções urbanísticas, de maneira que sua correta ordenação deve visar a estabilidade da natureza na qual está imersa, constituindo uma maneira de oferecer aptidão ambiental adequada aos anseios de qualidade de vida da população. Ademais, a função social da propriedade urbana decorre da harmonia entre o interesse público e o privado, sendo que este se submete àquele, porquanto o uso que se faz de cada propriedade deve possibilitar a realização plena do urbanismo e do equilíbrio das relações da cidade. [11]

4. – 3.1. PLANO DIRETOR E SUAS ORIENTAÇÕES AMBIENTAIS DE ACORDO COM A POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO

A atual Constituição brasileira, em seu art. 182, caput, inserido no Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira – Capítulo II – Da Política Urbana, estipulou que “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”, conferindo ao Plano Diretor importantes prerrogativas, pois ele “é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”(art. 182, § 1º), cuja finalidade deve expressar as “exigências básicas de ordenação da cidade”, as quais servirão para avaliar o cumprimento da “função social da propriedade urbana”(art. 182, §2º). No mesmo sentido dispôs a Lei 10.257/01 em seu art. 39: “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei”.

Mister esclarecer que a função social da cidade deflui da função socioambiental de cada propriedade urbana individualmente, posto que, quando a propriedade cumpre sua função social e ambiental atende às condições de ordenação da cidade, impostas pelo Plano Diretor, e que somadas buscam um desenvolvimento urbano sustentável, equilibrado, solidário e justo. Logo, a política urbana converge com a política ambiental. Ainda, por “pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade” se entende que a urbe, de acordo com o seu planejamento, deve conceder a seus citadinos os direitos e garantias individuais previstos no art. 5º (direito à vida, segurança, igualdade, propriedade e liberdade) e no art. 6º (direitos sociais à educação, saúde, lazer, trabalho, previdência social, infância, assistência aos desamparados, entre outros) da atual Constituição, como o fim de oportunizar o bem-estar geral.

Inegavelmente, a imposição feita pela Constituição da República Federativa do Brasil de elaboração de Plano Diretor requer, em paralelo, planejamento, pois aquele é apenas a instrumentalização deste, o qual é a exteriorização das diretrizes e metas, a viabilização de eventuais problemas e a consequente coordenação de resultados de obras e serviços e tudo o que possa levar à solução dos objetivos traçados para o crescimento urbano, sempre conduzido pelo equilíbrio do meio ambiente. Neste aspecto, o planejamento urbanístico não é um ato uno e concentrado, mas um exercício contínuo e adequado de acordo com os ditames socioambientais.

Além disso, são as diretrizes do Plano Diretor que delimitarão as atitudes, deveres e obrigações a serem realizadas pelos proprietários de imóveis, ou, ainda, por quem detém a posse dessas propriedades urbanas, a fim de que estas atinjam sua função socioambiental. Neste ínterim, o Plano Diretor não é apenas um instrumento técnico, concretizador do planejamento urbanístico, mas também possui caráter legal, uma vez que, para ter validade, deve ser aprovado por lei municipal, passando, igualmente, pela aprovação popular. Conforme ensina José Afonso da Silva, é plano, porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcançados (ainda que, sendo plano geral, não precise fixar prazo, no que tange às diretrizes básicas), as atividades a serem executadas e quem deve executá-las. É diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano no Município. [12](grifos no original).

Para mais da previsão inserida na Constituição, o Plano Diretor é mencionado também em legislações infraconstitucionais como na Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade), em seu art. 40, § 1º, onde se destaca como parte integrante do projeto municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o arrolamento anual absorverem os propósitos e prioridades nele contidas. Neste contexto, o Plano Diretor deve englobar o território do Município como um todo (art. 40, § 2º), sendo implementado a partir de um processo de elaboração e fiscalização pelos Poderes Legislativo e Executivo (art. 40, § 4º). Cabe ponderar, ainda, que o Estatuto da Cidade ampliou o rol de cidades em que o Plano Diretor é obrigatório (art. 41), abrangendo não só municipalidades com mais de vinte mil habitantes, como também: a) integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; b) onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição da República; c) integrantes de áreas de especial interesse turístico; d) inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; e, e) incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

Quanto ao seu conteúdo, de acordo com o art. 42, da Lei 10.257/01, o Plano Diretor deverá conter, minimamente: a) a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda e utilização, na forma do art. 5º da mesma lei; b)  as disposições requeridas pelos arts. 25 (direito de preempção), 28 (outorga onerosa), 29 (alteração do solo), 32 (operações urbanas consorciadas) e 35 (transferência do direito de construir); e, c) sistema de acompanhamento e controle. Vale, por fim, destacar o inciso V, do art. 42-A (incluído pela Lei 12.608/12) como importante corroborador do Plano Diretor como instrumento efetivador da função socioambiental da propriedade, uma vez que dispõe sobre cidades absortas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, o qual deverá conter, entre outras, “diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se houver, observadas a Lei no 11.977, de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for permitido”.

Pode-se aferir, ainda, que em comparação com a função social da propriedade rural, os requisitos substanciais de ordenação das cidades, que recaem sobre a função social (e ambiental) da propriedade urbana, são o manejo coerente e adequado da propriedade e de seus recursos naturais, bem como a conservação do meio ambiente, com observância das relações de trabalho e da utilização que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. No mais, a obra de Hely Lopes Meirelles destaca que o Plano Diretor é um único, embora sucessivamente adaptado às novas exigências da comunidade e do progresso local, num processo perene de planejamento que realize a sua adequação às necessidades da população, dentro das modernas técnicas de administração e dos recursos de cada Prefeitura. O Plano Diretor não é estático; é dinâmico e evolutivo. Na fixação dos objetivos e na orientação do desenvolvimento do Município, é a lei suprema e geral que estabelece as prioridades nas realizações do governo local, conduz e ordena o crescimento da cidade, disciplina e controla as atividades urbanas em benefício do bem-estar social. [13]

Portanto, todas as matérias referentes à política de desenvolvimento urbano em solo nacional devem ser agregadas às considerações da função socioambiental, uma vez que esta se mostra como princípio norteador do Plano Diretor, assim como do Estatuto da Cidade. Aliás, através dos sistemas de crescimento urbano e do Plano Diretor, procurou o constituinte de 1988 proteger e, de certa forma, efetivar a função social e ambiental da propriedade, tornando exigível o aproveitamento sustentável das áreas urbanas ocupadas pelo homem e que, somadas em suas individualidades, originam e estruturam as cidades.

5. – 3.2. A CONSCIENTIZAÇÃO AMBIENTAL SEGUNDO O ESTATUTO DA CIDADE

A partir da Lei 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade (art. 1º, § único) – que teve por objetivo regulamentar o capítulo da Constituição da República que trata da Política Urbana (arts. 182 e 183) – houve a institucionalização, como normas gerais de Direito Urbanístico, de uma gama de meios e recursos predispostos à intervenção urbana, possibilitando à Administração Pública uma atuação eficaz nesta área e propiciando a efetivação do princípio da função socioambiental da propriedade. Cabe salientar que todos os setores do Poder Público podem e devem interceder neste ramo, porém sendo a atuação dos Municípios mais contundente, conforme previsão legal. [14]

Diante desse contexto, uma das características mais importantes do Estatuto da Cidade é a consolidação de um novo padrão conceitual, somada à alteração de paradigma quanto ao direito de propriedade e sua destinação, visto que a utilização da propriedade urbana deve se alinhar aos padrões impostos pela Administração Pública, a fim de garantir que o uso pelo particular não colocará em risco valores e direitos assegurados a todos os cidadãos, como um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Dessarte, a Lei 10.257/01 disciplina, além do uso puro e simples da propriedade urbana, as principais diretrizes do meio ambiente artificial, com base no equilíbrio ambiental (art. 1º, § único) e em decorrência do tratamento jurídico elencado nos arts. 182 e 183 da Constituição; sendo que o manejo da propriedade urbana está não somente condicionada às cidades, mas, igualmente, ao meio ambiente natural, cultural e do trabalho.

Neste sentido, é o Capítulo I (Diretrizes Gerais) do Estatuto da Cidade que dispõe acerca dos procedimentos viáveis em prol do crescimento urbano sustentável, sendo que de início é perceptível a preocupação com a mantença do equilíbrio ambiental, compreendida na função socioambiental da propriedade, porquanto em seu art. 2º, apresenta metas abrangentes que devem guiar a política de desenvolvimento das urbes, merecendo destaque o inciso I, ao estatuir sobre “a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”; a ser executada pelo Poder Público Municipal, na perspectiva da denominada tutela dos direitos materiais metaindividuais, ou seja, em proveito de toda a coletividade. Consequentemente, a referência ao direito a cidades sustentáveis quer dizer que a ordenação do desenvolvimento urbano (objetivo da política urbana), deve ocorrer de forma a não gerar qualquer tipo de degradação ao meio ambiente, assegurando, assim, os valores sociais de preservação e de moradia em benefício da população atual e futura.

Alinhavando este pensamento, Liana Portilho Mattos afirma que são instrumentos que podem e devem ser utilizados pelos Municípios de forma combinada, de maneira a promover não apenas a regulação normativa dos processos de uso, desenvolvimento e ocupação do solo urbano, mas especialmente para induzir ativamente os rumos de tais processos, podendo dessa forma interferir diretamente com, e reverter, em alguma medida, o padrão e a dinâmica dos mercados imobiliários produtivos, formais, informais e, sobretudo, especulativos que, tal como operam hoje, têm determinado o processo crescente de exclusão social e segregação espacial nas cidades brasileiras. [15]

Sobre este aspecto, apresentam-se de suma relevância os instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade, no intuito de auxiliar não só o aplicador da lei, mas também os gestores públicos e a sociedade a concretizarem a função socioambiental da propriedade, muito embora tal lei tenha repetido a questão constitucional da remitência ao Plano Diretor. Entretanto, com a aplicação conjunta das ferramentas de política urbana constantes do Estatuto da Cidade com os mecanismos tradicionais do planejamento urbano, têm agora os Municípios uma maior variedade de possibilidades de atuação na efetivação de um novo ordenamento urbano, mais justo e mais coeso com as questões socioambientais da urbe.

6. EFETIVAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE URBANA E INSTRUMENTOS COERCITIVOS

Como visto, a propriedade tem interferência da legislação ambiental na consecução de sua finalidade social, considerando que, atualmente, não se pode dissociar o exercício do direito à propriedade imobiliária das normas de Direito Ambiental. Desse modo, se, de um lado, é certo que mesmo a apropriação privada (propriedade) não pode realizar-se no interesse exclusivo do proprietário, e que há uma obrigação no sentido de que todas as relações de apropriação privada cumpram, além de uma função econômica, uma função ambiental, de uma manutenção dos equilíbrios ecológicos fundamentais; de outro lado, determinadas espécies de elementos que integram a biodiversidade e mesmo alguns espaços naturais não se encontram submetidos a esse regime. Tais bens se encontram excluídos do poder de detenção privada, estando reservados permanente e intergeracional da coletividade, aproximando-se da condição de patrimônio. Esse enfoque privilegia a atribuição de obrigações constitucionais, solidárias e comunitárias, de diversas ordens e espécies, relacionadas à proteção do bem ambiental e à concretização de um direito fundamental ao meio ambiente. [16]

No mais, quanto à real efetivação da função social (e ambiental) da propriedade esta também deve ser analisada do ponto de vista jurídico, considerando que é um princípio não só constitucional, como também ordinário, porque incluído no Estatuto da Cidade, possuindo, por tal motivo, contornos de norma legal.  Sendo assim, a eficácia se traduz na capacidade da norma legal em produzir efeitos perseguidos por seus mandamentos, regulando as situações previstas em seu conteúdo.

Outrossim, é a Administração Pública quem deve verificar, através de seu poder de polícia, a efetividade do cumprimento da função socioambiental de dada propriedade urbana e implementar medidas para tanto, redefinindo tais imóveis em conformidade com o Plano Diretor, após editada lei municipal específica. Todavia, pode e deve o Poder Judiciário avaliar, quando instado a isto, se a propriedade exerce suas funções inerentes ao bem-estar social, utilizando-se dos parâmetros constitucionais, independentemente de qualquer norma inferior. Dessa maneira, a legislação infraconstitucional pode até ser manejada no mundo jurídico, mas como complementação da norma constitucional, que tem total aplicação quanto às funções da propriedade urbana.

Há ainda que ressaltar o fato do princípio da função social da propriedade e do direito de propriedade estarem incluídos no rol dos diretos e garantias fundamentais, segundo o art. 5º da Constituição, e, por esta razão, constituírem normas de aplicação e efetivação imediata (§1º). Assim, uma vez analisadas estas disposições constitucionais, conclui-se (ainda que por analogia) que as normas as quais estipulam a função social (e ambiental) da propriedade urbana devem ser imediatamente acatadas, não apenas pelos particulares como também pelo Poder Público.

Pode-se enfatizar também o fato do Estatuto da Cidade ser instrumento regulamentador da política urbana, passando tal norma a ter eficácia (além de imediata) plena. Isso porque, com o advento da Lei 10.257/01, acabou-se com qualquer dúvida ainda subsistente quanto à efetividade do princípio da função socioambiental da propriedade, pois tal lei reafirma os arts. 182 e 183 da Constituição da República, estabelecendo diretrizes gerais e outras providências em relação à política de desenvolvimento sustentável urbano. Paralelamente, faz-se importante a fiscalização pelo Poder Público e pela sociedade (como maior interessada) do real cumprimento das funções socioambientais das propriedades, devendo, se for o caso, ser o proprietário compelido a tal obrigação, sob pena de perder sua legitimidade através da aplicação dos instrumentos coercitivos previstos constitucionalmente (art. 182, §4º, I a III) e na Lei 10.257/01 (arts. 5º, 7º e 8º), os quais buscam concretizar a sustentabilidade urbano-ambiental.

7. – 6.1. DO PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS

Visando instrumentalizar a aplicabilidade da função social e ambiental da propriedade urbana, respaldada pelo art. 182, §4º, I, da Constituição da República Federativa do Brasil, o art. 5º do Estatuto da Cidade dispõe que a “lei municipal específica para área incluída no Plano Diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação”.

Com efeito, entende-se que para a real eficácia da função socioambiental das propriedades as sanções previstas são: para as propriedades urbanas não edificadas – a determinação da edificação compulsória; para as subutilizadas – a utilização compulsória; e, para as não utilizadas – o parcelamento compulsório. Vale destacar que por áreas não edificadas se entende aquelas sem qualquer construção (que podem ou não ter sido utilizadas/parceladas), como, por exemplo, uma terra nua; já áreas não utilizadas seriam aquelas que não possuem qualquer utilidade/destinação, tampouco edificações ou parcelamentos, razão pela qual a função social destas seria no sentido de edificá-las (quando seriam classificadas), ou parcelá-las; e, por fim, uma propriedade subutilizada é aquela na qual se verifica um aproveitamento abaixo do índice legal permitido e definido pelo Plano Diretor ou por legislação dele decorrente (art. 5º, §1º, I, da Lei 10.257/01), isto é, ainda que o imóvel cumpra uma determinada função, se esta se mostrar inferior ao mínimo exigido poderá a Administração Púbica determinar sua adequação, sob pena de aplicação das sanções previstas.

Portanto, o parcelamento, a edificação e o uso compulsórios determinam ao titular uma obrigação de fazer, com a finalidade de proporcionar à propriedade um melhor aproveitamento em consonância com o dever de preservar o meio ambiente artificial, combatendo, com isso, os vazios urbanos que somente desperdiçam a estrutura instalada. Sendo assim, com a realização desses instrumentos “a perpetuidade, qualidade inerente aos direitos reais, deixa de existir na propriedade urbana. A Constituição não tolera mais o não uso, passando a exigir uma propriedade positiva, produtiva, que traga benefícios para o titular e para a cidade” [17]

Enfim, constatando o Poder Público que determinada propriedade urbana não aplica a função social e ambiental “o proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis”, segundo dispõe o §2º, do art. 5º, do Estatuto da Cidade. A razão de ser da referida notificação é possibilitar ao proprietário o cumprimento espontâneo da obrigação, a qual consiste em edificar, parcelar ou utilizar o imóvel, objetivando a concretização da função socioambiental, de acordo com o constante no Plano Diretor. Ademais, a averbação em cartório da notificação é uma forma de dar efeito erga omnes a tal mecanismo, fazendo que possível futuro proprietário conheça da atuação municipal e que tenha consciência de que contra ele recairá a exigência de bem aproveitar o imóvel. Conforme se depreende do art. 6º, trata-se de um processo administrativo, possibilitado ao particular o contraditório, que carrega em si uma obrigação propter rem, recaindo na pessoa daquele que detém o domínio do bem, porque ao ser transferido passa a responsabilidade para o adquirente, eximindo o alienante.

Quanto aos prazos, o §4º, do art. 6º, regula que o termo inicial para protocolo (junto ao órgão municipal) do projeto de aproveitamento do imóvel é de um ano, a partir da notificação; sendo que, após a aprovação do projeto, o prazo é de dois anos para a iniciação das obras do empreendimento. Por fim, destaque-se o §5º, do art. 6º, que trata dos chamados empreendimentos de grande porte, dos quais a lei municipal específica, em caráter excepcional, poderá prever o término em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado englobe o empreendimento como um todo.

Isto posto, depreende-se que o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios (por mais que possam perecer em face da burocracia e da falta de iniciativa por parte do Poder Público municipal – que muitas vezes resiste à sua aplicação), representam um grande instrumento coercitivo aliado na efetivação e aplicação da função socioambiental da propriedade urbana e, consequentemente, do desenvolvimento sustentável das cidades. De qualquer forma, tanto a Constituição da República como a legislação ordinária preveem tal mecanismo sancionatório, estipulando que no seu descumprimento, efetivem-se outras sanções, como o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo.

8. – 6.2. DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA PROGRESSIVO NO TEMPO

Outro instrumento coercitivo – a fim de efetivar a aplicação da função socioambiental da propriedade urbana – o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) é progressivo no tempo e sucessivo, porque apenas será possível quando se constatar o descumprimento, pelo proprietário, das condições e prazos estipulados. Assim, não tendo sido realizada a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar compulsoriamente a propriedade urbana poderá o Município aplicar como sanção o IPTU com alíquotas progressivas pelo tempo máximo de cinco anos.

Além disso, a sucessão entre estes mecanismos é consubstanciada constitucionalmente, na forma do art. 182, §4º, possuindo o IPTU progressivo no tempo caráter subsidiário como instrumento da política urbana, posto que somente será aplicado no caso de inobservância das imposições dadas no sentido de se realizar parcelamento, edificação ou utilização compulsórios na propriedade urbana não funcionalizada. Sobretudo, por se tratar de tributo, a determinação do IPTU progressivo também é embasada pelo princípio da anterioridade, conforme art. 150, III, alínea b, da Constituição, extraindo-se daí que a mesma lei específica que prever o cumprimento do parcelamento, da edificação ou da utilização compulsórios instituirá a progressão de alíquotas após o decurso do prazo legal sem o cumprimento daquela obrigação.

Importante salientar que o IPTU progressivo no tempo é uma tributação sem fins arrecadatórios e, por este motivo, denominada extrafiscal, porquanto se utiliza de meios tributários como forma de incentivo ou, ainda, de inibição a determinados comportamentos do titular da propriedade urbana, objetivando sua funcionalização no sentido de adequá-la à preservação do meio ambiente artificial, no qual se insere, bem como estipular uma finalidade social. Assim sendo, distingue-se do IPTU previsto no art. 156 da Constituição da República, tributo este que tem como fato gerador a propriedade ou a posse, pago por todos os proprietários ou possuidores, visando a arrecadação para os cofres públicos, podendo ambos incidir sobre o mesmo imóvel, porquanto não possuem mesma natureza jurídica.

Dessa maneira, a imposição da tributação progressiva é decisão vinculada da Administração Pública municipal, posto que a atuação discricionária se deu à época da avaliação da necessidade e conveniência de se aplicar ou não o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios a determinada propriedade que não cumpria sua função socioambiental. Frisa-se que, acaso o proprietário conceda o projeto de aproveitamento de seu imóvel (concretizando a obrigação urbanística), suspende-se a cobrança do exercício seguinte referente ao IPTU progressivo no tempo. Todavia, na hipótese de novo descumprimento do titular, não realizando as obras e desrespeitando as normas de preservação do meio ambiente, será reiniciada a majoração extrafiscal do ponto em que cessou.

Conforme se depreende do art. 7º, caput, do Estatuto da Cidade, o Município apenas poderá fixar a majoração da alíquota, pois a base de cálculo do IPTU progressivo no tempo sobre a propriedade não funcionalizada será sempre a mesma. Desta feita, através deste dispositivo, limita-se a liberdade discricionária do Ente Municipal, estipulando o valor máximo da alíquota da tributação progressiva, incidente sobre a propriedade urbana, em quinze por cento, da mesma forma em que estabelece o valor máximo em que tal alíquota pode ser aumentada ano após ano, no decorrer de cinco anos consecutivos.

Além do mais, pela disposição do § 2º, do art. 7º, do Estatuto, caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar a propriedade não seja promovida pelo titular do imóvel após cinco anos de aplicação da progressividade da alíquota do IPTU (coercitivo), o Poder Público municipal manterá a cobrança até que referido dever seja cumprido ou até que se proceda à desapropriação-sanção do imóvel, conforme previsto no art. 8º, do mesmo diploma legal. Consequentemente, não há qualquer característica confiscatória por parte de tal tributação progressiva em sua alíquota máxima, ainda que por prazo indeterminado, na medida em que o titular da propriedade obteve inúmeras oportunidades que poderiam evitar a aplicação de tal instrumento sancionatório. Outrossim, o §3º, do referido art. 7º, explicitamente veda a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva do IPTU, pois, considerando se tratar de uma sanção, não são cabíveis tais institutos, que beneficiam contribuintes no pagamento de tributos ou penalidades fiscais.

Em suma, extrai-se de tal instrumento coercitivo a concepção de que o proprietário somente será responsabilizado com a alíquota progressiva do IPTU (com majoração gradativa anual limitada a quinze por cento), se manifestamente der causa a ela, a partir do momento em que não cumpre as imposições socioambientais feitas pelo Município, por meio de lei específica.

9. – 6.3. DA DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO

Conforme se depreende do art. 182, §4º, III, da Constituição Federal e do art. 8º do Estatuto da Cidade, se passados os cinco anos da cobrança da tributação progressiva e o proprietário da área, objeto de notificação, permanecer inerte, sem a apresentação de um projeto urbanístico que dê ao imóvel adequado aproveitamento (edificação, parcelamento ou utilização), será facultado ao Poder Público – adstrito ao seu poder discricionário – a desapropriação como sanção, através do pagamento em títulos da dívida pública.

Primeiramente, ressalta-se que tal instrumento é chamado de desapropriação-sanção porque a perda da propriedade se dá em razão do descumprimento da obrigação urbanística (função socioambiental), a qual recai ao titular efetivar, e não em virtude de interesse social ou utilidade pública por parte do Poder Público. Ademais, é dispensável a publicidade propriamente dita nesta espécie de desapropriação, porquanto é o terceiro mecanismo imposto ao proprietário de forma sucessiva no intuito de compeli-lo a funcionalizar social e ambientalmente seu imóvel, dispensando-se também, por igual motivo, a expedição de decreto expropriatório.

Diante disso, esta desapropriação urbanística sancionatória difere da desapropriação tradicional prevista nos arts. 5º, XXIV e 182, §3º, da Constituição (por necessidade e utilidade pública), tendo em vista seu caráter de penalidade, no âmbito de aplicar à propriedade urbana uma função socioambiental efetivamente concreta, devendo ser promovida pelo Ente Municipal desde que previstas no Plano Diretor as áreas de abrangência, sendo, nesse sentido, contrária à promoção da desapropriação ordinária, que é executada pelas esferas federativas (União, Estado ou Município) devidamente autorizadas a tanto.

Determina ainda o art. 8º, caput, da Lei 10.257/01, que o pagamento correspondente à desapropriação-sanção será realizado mediante títulos da dívida pública, estabelecendo em seu §1º que tais títulos “terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas”. Isto posto, constata-se que esta desapropriação não é compulsória (como a desapropriação ordinária), porquanto dependerá, para sua aplicação, da aprovação do Senado Federal, que confirmará ou não a emissão dos títulos utilizados para pagamento do proprietário expropriado, o qual receberá, no mínimo, o igual a dez por cento, por ano e sucessivamente, do montante devido.

A propósito, o §2º do referido art. 8º, estabelece que o valor real da indenização: “I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5º desta Lei”; e “II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios”. Logo, entende-se por valor real o decorrente da perda do imóvel pelo proprietário, ou seja, o valor da propriedade, que será fixado a partir de uma justa indenização e assegurado até o termo final do recebimento (transcorridos dez anos), por meio de resgate dos títulos da dívida pública. Assim, traduz-se no valor integral do dano sofrido, a partir da perda do imóvel, monetariamente atualizado até a data do efetivo resgate/pagamento.

Conforme ensinamento de Fernanda Lousada Cardoso, o que será indenizado nesta hipótese é o valor real do imóvel e não seu justo valor. A própria lei afasta do valor real os lucros cessantes, juros compensatórios e mais-valia urbana gerada por verba pública, remetendo-o ao valor venal considerado para fins de tributação de IPTU. As obras públicas, para serem desconsideradas, devem ter sido realizadas após a notificação do proprietário prevista no art. 5º, § 2º. [18]

Aliás, os referidos títulos não terão poder liberatório para pagamento de tributos (art.8º, §3º), sendo de suma importância frisar que o rito processual utilizado neste tipo de desapropriação, dito como sanção, é o disposto no Decreto-Lei 3.365/41, mais precisamente dos seus arts. 11 a 30, posto que norma geral para todas as espécies de desapropriação, não se suspendendo tampouco se interrompendo os prazos em qualquer hipótese. Sobretudo, findo o processo da desapropriação-sanção e incorporado o imóvel ao Poder Público, a municipalidade deverá, no prazo máximo de cinco anos, proceder ao adequado aproveitamento deste (art. 8º, §4º), de forma direta ou por meio de alienação ou concessão (assegurados os devidos procedimentos licitatórios, conforme §5º do art. 8º) a terceiros, os quais terão as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização impostas ao antigo proprietário expropriado (art. 8º, §6º), devendo ser estipulado no edital o tempo para que o novo adquirente funcionalize a propriedade, seguindo os parâmetros socioambientais, sendo vedada a participação do antigo titular na concorrência. [19]

10. CONCLUSÃO

Resta cristalino que no ordenamento jurídico brasileiro a autoaplicabilidade e a efetividade da função socioambiental é inerente ao direito de propriedade. Mais do que nunca, se percebe a necessidade dos órgãos políticos e jurídicos se preocuparem não só com a interpretação das leis, mas também com as reais possibilidades de concretização quando se trata do princípio da função socioambiental da propriedade urbana, considerando que é norma constitucional e, também, ordinária, pois confirmada pelo Estatuto da Cidade.

Entretanto, apesar de norma autoaplicável, de eficácia plena, nem sempre a função socioambiental é concretizada nas propriedades urbanas, existindo, para tanto, instrumentos sancionatórios essenciais para a gestão das urbes, que podem e devem ser articulados com outros existentes. Neste contexto, os meios coercitivos da funcionalização da propriedade urbana (previstos na atual Constituição da República Federativa do Brasil e no Estatuto da Cidade), possibilitam a incorporação de políticas públicas de planejamento urbano mais eficazes, a partir da elaboração de leis municipais específicas e do Plano Diretor.

Outrossim, necessário elucidar que não somente o Poder Público é legítimo agente efetivador da função socioambiental das propriedades urbanas, porquanto a sociedade em geral, maior interessada, deve não somente cumprir, mas fiscalizar na mesma direção, objetivando um meio ambiente equilibrado. Isso porque, se ao adotar um inaudito padrão, a atual Constituição propõe novos modelos jurídicos de referência ambiental, incluindo nesta seara reflexos políticos, econômicos e sociais, sua concretização depende de uma nova atitude da sociedade e do próprio Estado.

O fortalecimento normativo do meio ambiente – no ordenamento jurídico brasileiro – estimula a criação de uma gestão ambiental sustentável, que necessita da implementação concreta e do cumprimento efetivo através da aplicação de políticas públicas, de forma integrada e articulada com a coletividade, pois a construção jurídica é resultado de uma mudança paradigmática não somente do legislador, mas – fundamentalmente – das ideias de dada população. Daí porque a iniciativa privada precisa ser apoiada para que colabore com o Poder Público na execução de sua política ambiental e de desenvolvimento sustentável, efetivando, dessa forma, a confluência do interesse de todos na preservação da natureza.

Acima de tudo, a sociedade deve atentar para o desenvolvimento econômico e social somado a uma consciência ecológica, especialmente, nas áreas urbanas, sendo que essa preocupação não pode ser apenas em relação à qualidade do meio ambiente natural de forma abstrata. Em síntese, a preservação do patrimônio global, ou seja, do meio ambiente, deve ser levada em conta considerando todas as manifestações em face de uma atuação conjunta de fatores, a começar pela sustentabilidade socioambiental do espaço em que cada indivíduo habita.

11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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[1] CONSTITUIÇÃO FEDERAL/88: Art. 5º – “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: […] XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.”.

[2] GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Editora Malheiros, 2011, p. 250.

[3] ANTUNES, Paulo de Bessa. Áreas protegidas e propriedade constitucional. São Paulo: Editora Atlas, 2011, p. 36.

[4] CÓDIGO CIVIL/02: Art. 1228, § 1º -“ O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.”.

[5] WASHIGTON, Carlos de Almeida. Direito de Propriedade: Limites Ambientais no Código Civil. São Paulo: Editora Manole Ltda., 2006, p. 54.

[6] CONSTITUIÇÃO FEDERAL/88: Art. 225 – “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”.

[7] LEAL, Rogério Gesta. A função social da propriedade e da cidade no Brasil: aspectos jurídicos e políticos. Porto Alegre: Livraria do Advogado/ Edunisc, 1998, p. 120.

[8] GRAU, Eros Roberto. Princípios Fundamentais de Direito Ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, nº 02, 1997, p. 50.

[9] FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos Fundamentais e Proteção do Ambiente – A dimensão ecológica da dignidade humana no marco jurídico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008, p. 215.

[10] DANTAS, Marcelo Buzaglo; PILATI, Luciana Cardoso. Direito Ambiental simplificado. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 13.

[11] SARNO, Daniela Campos Libório Di. Elementos de Direito Urbanístico. Barueri, SP: Editora Manole Ltda., 2004, p. 48.

[12] SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 134.

[13] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 115-116.

[14] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 116.

[15] MATTOS, Liana Portilho. Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 41.

[16] CANOTILHO, José Joaquim Gomes, LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 297/298.

[17] CARDOSO, Fernanda Lousada. Direito Urbanístico. Salvador: Podivm, 2010, p. 92.

[18] CARDOSO, Fernanda Lousada. Direito Urbanístico. Salvador: Podivm, 2010, p. 100.

[19] CARDOSO, Fernanda Lousada. Direito Urbanístico. Salvador: Podivm, 2010, p. 100.

Autor: Laura Santiago • email: laura.santiago@ernestoborges.com.br